Keine Informationsfreiheit zur Schulqualität

In Berlin erhalten alle Schulen gerade nach und nach Besuch von der Schulinspektion. Das sind drei bis vier Personen: Ein Schulrat oder Seminarleiter, zwei Schulleiter oder Lehrer und ein Elternteil oder Wirtschaftsvertreter. Die begutachten die Schule dann mehrere Tage lang: Sie verteilen Fragebögen an Lehrer, Schüler und Eltern, führen Interviews mit Eltern, Lehrern und der Schulleitung und setzen sich in den Unterricht. Heraus kommt ein rund 30 Seiten langer Bericht. Die Schulen können, wenn sie wollen, diesen Bericht veröffentlichen – hier als ein Beispiel die Fichtenberg-Oberschule. Der Bericht beschreibt die Situation der Schule, ihre Stärken und Schwächen, und gibt Empfehlungen. Er enthält (außer den Namen der Prüfer) keine personenbezogenen Daten.
Unter Berufung auf das Berliner Informationsfreiheitsgesetz (PDF) beantragte ich im vergangenen Jahr bei der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung Einblick in alle bisher erstellten Schulinspektionsberichte. Die Senatsverwaltung lehnte den Antrag ab. Sie berief sich dabei auf die im Informationsfreiheitsgesetz Ausnahmen der Informationsfreiheit. Erstens sei der laufende Prozesses der Willensbildung innerhalb der Senatsverwaltung betroffen, weil die Schulinspektionsberichte die Grundlage für zukünftige Entscheidungen über Veränderungen des Schulsystems seien. Außerdem seien personenbezogene Daten von Lehrern zu schützen.
Diese Argumente waren meiner Ansicht nach nicht stichhaltig. Schließlich gab es zu den Schulinspektionsberichten keinen laufenden Prozess der Willensbildung mehr, die Berichte seien vielmehr fertiggestellt. Wenn man den Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses so weit interpretieren würde wie die Senatsverwaltung, würde das das Informationsfreiheitsrecht komplett aushöhlen – schließlich kann jedes Dokument auch nochmal als Grundlage für zukünftige Entscheidungen herangezogen werden. Und falls in den Berichten personenbezogene Daten über Lehrer enthalten seien, so könnten diese Daten geschwärzt werden.
Ich legte also Widerspruch ein und wandte mich parallel an den Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit. Die zuständige Mitarbeiterin antwortete: Zwar könnten die von der Senatsverwaltung genannten Argumente nicht durchgreifen. Aber es mein Antrag sei abzulehnen, weil in § 5 des Schulgesetzes geregelt sei, dass das Land Berlin alle fünf Jahre einen Bildungsbericht veröffentlicht, in dem differenziert nach Bezirken, Schularten und Bildungsgängen über die Qualität der Schulen in Berlin berichtet wird. Die Ergebnisse der Schulinspektionen würden in diesen Bericht einfließen, auch wenn sich aus dem Bericht keine Rückschlüsse über die Ergebnisse einzelner Schulen schließen lassen. § 5 des Schulgesetzes sei jünger und spezieller als das allgemeine Informationsfreiheitsgesetz und gehe insofern hier vor. Die Schulverwaltung übernahm in ihrem Widerspruchsbescheid diese Argumentation.
Auch ein zweiter Antrag von mir hatte keinen Erfolg. Dabei ging es um die Ergebnisse des Mittleren Schulabschlusses, bei dem alle Schüler in Berlin zentral die gleichen Aufgaben bekommen. Mich interessierte, wie bei jeder einzelnen Schule dort die Schüler im Durchschnitt abgeschnitten haben. Der Antrag wurde von der Senatsverwaltung unter Verweis auf die im Gesetz genannten Grenzen der Informationsfreiheit (Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses, Schutz der personenbezogenen Daten von Lehrern) abgelehnt. Ich wandte mich erneut an den Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit. Die zuständige Mitarbeiterin begutachtete die Rechtslage erneut intensiv und fand heraus, dass § 3 Abs. 10 der Verordnung über Auswertungen von Vergleichsarbeiten und zentralen Prüfungsarbeiten (Kurzname: Vergleichsauswertungsverordnung) vorsieht, dass die zusammengefassten Ergebnisse der Prüfungen lediglich die schulischen Gremien erhalten und „nur die Schule darf diese Ergebnisse veröffentlichen, sofern es die Schulkonferenz mit einer Mehrheit von Zweidritteln der stimmberechtigten Mitglieder beschließt“. Die von der Senatsverwaltung erlassene Verordnung ist nach Ansicht des Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit hier vorrangig gegenüber dem vom Abgeordnetenhaus erlassenen Informationsfreiheitsgesetz. Aus der gesetzgeberischen Historie zum Schulgesetz ergebe sich, dass der Gesetzgeber ein Schulranking habe vermeiden wollen und dieser Wille werde unterlaufen, wenn ich die Daten erhielte, aus denen ich so ein Schulranking erstellen könne.
Der Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit hat der Senatsverwaltung allerdings empfohlen, meinen Antrag an alle Schulen weiterzuleiten, damit die entscheiden können, ob sie die Ergebnisse veröffentlichen wollen. Die Senatsverwaltung ist dieser Empfehlung nicht gefolgt. Die Daten über die Qualität der einzelnen Schulen bleiben damit unter Verschluss. Zwar könnte ich klagen, aber das hätte ich nur dann gemacht, wenn der Beauftragte meine Rechtsauffassung geteilt hätte. So war mir das Risiko zu hoch, dass ich vor Gericht verliere und dann zahlen muss.
In dem heute erschienenen Jahresbericht 2008 (PDF) des Beauftragten wird der Fall geschildert:

Informationszugang bei der Bildungsverwaltung
Ein Journalist beantragte bei der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung die Übersendung einer elektronischen Kopie der Schulinspektionsberichte, die das Qualitäts- und Unterrichtsprofil der jeweiligen Schule darstellen. Die Senatsverwaltung lehnte den Antrag unter Hinweis auf den laufenden Prozess der Willensbildung und auf den Schutz personenbezogener Daten der Lehrerinnen und Lehrer ab. Die Untersuchung von Stärken und Schwächen einer Schule, der Schulorganisation, der Umsetzung des staatlichen Unterrichts- und Erziehungsauftrags sowie des pädagogischen Verhaltens sollen unbefangen erfasst und bewertet werden. Eine solche Schulevaluation wäre jedoch nur dann zielführend, wenn die den Lehrkräften zugesagte Vertraulichkeit der Datenverarbeitung gewahrt bleibt. Die Berichte über schlecht bewertete Schulen enthielten mindestens personenbezogene Daten über die Schulleitung bzw. ließen Rückschlüsse zu. Der Petent hat sich Hilfe suchend an uns gewandt.
Wir haben die Auffassung der Senatsverwaltung im Ergebnis geteilt. Danach bestand kein Anspruch auf Einsichtnahme in die einzelnen Schulinspektionsberichte nach dem IFG. Dies folgt aus § 9 Abs. 5 Schulgesetz für das Land Berlin (SchulG). Danach veröffentlicht die Schulaufsichtsbehörde „regelmäßig, spätestens alle fünf Jahre, einen Bildungsbericht, in dem, differenziert nach Bezirken, Schularten und Bildungsgängen, über den Entwicklungsstand und die Qualität der Schulen berichtet wird; die Evaluationsergebnisse sind darin in angemessener Weise darzustellen.“
Diese Regelung, die erst in 2004 im Zuge einer umfassenden Schulreform in das SchulG eingefügt worden ist, geht als jüngere und speziellere Bestimmung dem allgemeinen Informationszugangsrecht nach dem IFG von 1999 vor. Denn der Gesetzgeber hat gerade für den Schulsektor eine eigene den Informationszugang regelnde Bestimmung schaffen wollen. Sie ist insofern „informationszugangsfreundlich“, als der Staat von sich aus (pro-aktiv), d. h. ohne dass es eines Antrages bedarf, für Transparenz im Hinblick auf die Schulqualität in Berlin sorgen muss. Andererseits hat der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet, dass der Staat auch die einzelnen Schulinspektionsberichte offen legen muss, auch weil ein sog. Schulranking vermieden werden sollte. Dieser Wille des Gesetzgebers kann nicht durch einen allgemeinen Informationszugangsanspruch nach IFG „unterlaufen“ werden. Ein über § 9 Abs. 5 SchulG hinausgehender Informationszugangsanspruch, der die Offenlegung der einzelnen Schulinspektionsberichte beinhaltet, ist nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes nicht begründet.
Außerdem wurde bei der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung Akteneinsicht in die Ergebnisse zum mittleren Schulabschluss (MSA) nach der 10. Klasse beantragt. Dabei ging es um Informationen, wie gut oder schlecht die Schülerinnen und Schüler an den einzelnen Schulen im Durchschnitt diesen Schulabschluss geschafft haben. Der Antrag wurde unter Hinweis auf den laufenden Prozess der Willensbildung sowie auf den Schutz personenbezogener Daten der Lehrkräfte abgelehnt, weil sich aus den Ergebnissen in den einzelnen Prüfungsfächern leicht Rückschlüsse auf die Lehrkräfte und deren Unterrichtsqualität ziehen lassen. Der Petent hat Widerspruch gegen die Ablehnung eingelegt und uns um Unterstützung gebeten.
Für die MSA-Prüfungen gilt nach § 9 Abs. 6 SchulG die Vergleichsauswertungsverordnung (VergleichsVO). Darin ist das Verfahren von Auswertungen bei Vergleichs- und zentralen Prüfungsarbeiten einschließlich der Verarbeitung von personenbezogenen Daten geregelt. Nach § 3 Abs. 10 VergleichsVO stellt die Schule „die zusammengefassten Ergebnisse der Lerngruppen und der Schule allen schulischen Gremien zur Verfügung. Nur die Schule darf diese Ergebnisse veröffentlichen, sofern es die Schulkonferenz mit einer Mehrheit von Zweidritteln der stimmberechtigten Mitglieder beschließt.“ Aus der gesetzgeberischen Historie zum SchulG ergibt sich, dass der Berliner Gesetzgeber ein sog. Schulranking vermeiden wollte. Dieser Wille würde unterlaufen, wenn Dritte Informationen nach dem IFG erhalten, die nur unter den Voraussetzungen der (insofern jüngeren) schulrechtlichen Bestimmungen offen gelegt werden dürfen. Wir haben der Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung gleichwohl empfohlen, dem Widerspruch zumindest teilweise dadurch abzuhelfen, dass der Antrag des Petenten an die Schulen weitergeleitet wird mit der Bitte um Herbeiführung einer Entscheidung nach § 3 Abs. 10 VergleichsVO. Darüber hinaus haben wir empfohlen, die Antworten „gebündelt“ dem Antragsteller zu übermitteln.
Die schulrechtlichen Bestimmungen zur Qualitätssicherung und Evaluation sowie zur Veröffentlichung der Berichte verdrängen das IFG, das deshalb nicht anwendbar ist.